党的十八大报告强调城乡发展一体化是解决“三农”问题的根本途径，并提出“加快完善城乡发展一体化体制机制，着力在城乡规划、基础设施、公共服务等方面推进一体化，促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置”。这为解决“三农”问题、实现城乡发展一体化指明了方向。而要推进城乡发展一体化，促进公共资源均衡配置，关键是增加农村公共产品供给。农村公共产品是指农民生活或农业生产共同需要的、具有一定非排他性和非竞争性的产品，既包括有形的“物品”如农村道路、农田水利工程等基础设施，也包括无形的“服务”如农村义务教育、农村公共卫生等。

　　长期以来，我国无论是在城乡面貌上还是在城乡居民收入上，都存在较大差距。导致这些差距的一个重要原因就是公共资源非均衡配置导致的城乡非均衡公共产品供给结构，即城市的公共产品主要由政府提供，通过国家税收负担其供给成本；而农村的公共产品则主要由农村集体和农民提供，由农民负担其供给成本。这就形成了公共产品在城乡之间供给的“差序格局”。从某种程度上说，农民并没有很好地享受到公共财政的阳光，没有全面、共同地分享改革发展的成果。这种城乡非均衡的公共产品供给结构，导致的直接后果就是农村公共产品供给总量不足，体现在农村基础设施落后、农村社会保障水平较低、农村义务教育与农村公共卫生等社会事业发展与城市差距明显等各个方面。

　　农村公共产品供给总量不足，严重制约了农业生产的进一步发展和农民收入的进一步提高。同时，由于农村公共产品供给长期以来主要是由农民负担其供给成本，因而造成了农民负担较为沉重。农业税取消后，农民负担虽大大减轻，但与此同时基层政府财政和农村集体收入也随之减少，因而农村公共产品供给问题更加突出。近年来，尽管中央对“三农”的投入不断增加，但与农民生活、农业生产以及农村发展的需求相比，仍远远不够。因此，要实现城乡发展一体化，关键是进一步增加对农业和农村的投入力度，不断增加农村公共产品供给。当前，增加农村公共产品供给，应构建以政府为主体、充分发挥市场与农民作用的多元主体协作供给体制。

　　政府应在农村公共产品供给中承担主要责任。一方面，政府应坚持工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活方针，进一步加大对农业和农村的投入力度，加大强农惠农富农政策力度，实现公共财政资源在城乡之间的均衡配置。同时，增加对县乡政府的转移支付特别是一般性转移支付的力度，以实现基层政府公共财政能力的均等化。另一方面，中央政府与地方各级政府应明确各自在农村公共产品供给中的责任，形成分工明确、相互合作的机制。

　　充分发挥市场机制的作用。对于部分农村准公共产品，因其只是具有一定程度的非排他性和非竞争性，因而可以利用市场机制来提供。改革开放以来，我国已经有相当多的农村地区在农田水利工程、自来水建设等公益项目中进行了市场化改革，取得了一定成效，满足了农民的需求。不过，由于农村公共产品供给关系农民的公共利益，因而对于农村公共产品供给的市场化改革，政府应加大监管力度，特别是在公共产品的质量和价格方面进行全程监管，以保证市场为农民提供优质的服务。从这一角度讲，政府不能因为市场化改革而推卸自身责任。

　　充分发挥农民的作用。虽然对于公共产品，一般人都会选择免费搭车，但也会有富裕起来的农民或农民组织在“社会人”利益的支配下自愿提供一定的公共产品。对此，政府应通过一定的制度设计，建立起个人自愿提供公共产品的激励机制。除此之外，农民作用的发挥还应体现在农村公共产品供给中农民对自身利益的维护上。为此，应完善农民对公共产品需求的表达机制，使农村公共产品的供给与农民需求相一致，从而既提高供给效率又维护农民利益。（作者单位：山东师范大学公共管理学院）