当中国启动人类有史以来最大规模的城市化进程时，广大农村也被卷入前所未有的剧烈变革当中。上世纪后半叶的“剪刀差”让农村付出了沉重代价，新时期惠农政策在相当程度上矫正了这一失衡格局；同时，征地补偿不公、污染下乡等又带来新的“剪刀差”风险。当年“贫血”的农村尚可在传统计划经济体制的管控体系中保持稳定，但如今阶层分化，诉求多元，社会流动和信息流通加速，权利意识觉醒，使得农村维稳形势日趋复杂，乡村治理面临诸多挑战，干群关系有待重构。
在众多局中人和观察者看来，当前中国农村形势，一则以喜，一则以忧。
据《瞭望》新闻周刊在湘赣晋皖鲁苏等地的调研，税费改革后，受益于农民负担减轻、惠农政策效益发挥等因素，农村形势保持总体稳定，干群关系渐趋缓和。
尽管如此，在土地、环境、村级治理等多个领域，矛盾呈集中多发之势。一些地区因征地拆迁引发的自焚等恶性事件多次发生，不少农民对周边环境污染也渐趋“零容忍”。
在“三农”格局快速变革之中，部分地区仍未能及时调整治理之道，管理方式滞后，发展模式仍不科学，有些县乡干部脱离群众。凡此种种，都为农村的长期稳定埋下隐患。
针对新时期农村稳定的现实矛盾与未来隐患，受访基层干部群众和专家认为，需进一步破除“重城轻乡”， 加快推动公共服务城乡均等化，与新形势相应的乡村治理新机制也有待建立。
整体趋于缓和
世纪之初问世的两部“三农”作品《我向总理说实话》和《中国农民调查》，曾引起海内外关注，其时，农民负担之重，农村变动之剧，达到难以持续的程度。
同一时期，中央政府推进农村税费改革，以此为标志的惠农之旅，持续至今。
中国人民大学农业与农村发展学院对东中西部地区100个村庄1700余户农民的调查显示，本世纪的头10年，曾经卷入过冲突或纠纷的农户比重不到20%，大多数冲突事件虽然具有集体行动性质，但参与规模大于100人的冲突比重极低，出现围堵、械斗等激烈对抗行为的冲突也极少。
参与主持课题的郑风田教授说：“这说明当前我国农村形势整体上处于一种稳定状态。大多数纠纷和矛盾仅发生在个体之间，即使是针对政府部门、在某种意义上具有对抗性特征的冲突，也更多倾向于通过上访、写联名信告状等制度内方式表达。”
6省20余市县的基层信访、维稳、政法等部门负责人和乡村干部群众均表示，与税费改革前相比，新时期农村矛盾冲突和干群关系“明显趋于缓和”。
湖南省常德市维稳办主任毛世秋介绍，税费改革前，市、县两级关于农民负担等农村问题的信访占全市信访总量的80%以上，但到2010年底，这一比重下降到20%以下。
湖南省宁乡县道林镇、江西省丰城市袁渡镇、安徽省固镇县城关镇张桥村等地，在税费改革前曾因干群关系紧张发生过惊动全国的大规模冲突和恶性案件。在这些地区，近年当地干群关系发生质变，农村形势基本稳定。1999年发生过上万农民冲击党委政府事件的道林镇，2010年还被评为长沙市文明乡镇。
多位受访专家和基层干部表示，新时期农村矛盾冲突和干群关系缓和，从根本上归功于中央一系列惠农政策，如取消农业税和义务工，实施粮食直补等多项补贴政策，加大对农业生产的扶持力度；以新农村建设和统筹城乡发展为载体，加快改善农村地区水、电、路、人居环境等基础设施和公共服务状况；实施了新农合、农村低保、义务教育免费、农村社会养老保险等政策。
“过去农民负担太重，现在不仅基本没负担，而且惠农政策还这么多，我们很满意。”66岁的袁渡镇岩上村村民邹罗德说。
◎有些农民工拿双份社保。重复参保、领双份养老金的，广东省社保局已查出58人。
◎新农保的制度设计，让青年农民的利益直观体现不明显。因此年轻人大多不愿意买新农保。儿女不愿意参保，造成了父母也不能参保。
核查发现，有些农民工拿双份社保，而捆绑式参保又挫伤了农民参保的积极性……新农保试点一年多以来，不少问题浮出水面。
广东省于2009年底启动新农保试点工作，截至2011年5月底，第一批和第二批试点县（区）共36个，已参保人数达416.11万人，其中领取待遇有148.5万人。今年7月1日，第三批41个试点县（区）正式启动。专家指出，随着新农保参保群体不断扩大，基金管理规模和管理风险正在相应增加。
在大跃进式的新农保推进过程中，广东该进行怎样的制度建设，社保部门又将如何堵塞这些漏洞？
■链接
专家认为广东可以率先突破这一制度缺陷
争议捆绑式参保条款
广东省人力资源和社会保障厅有关负责人说，这种新农保政策设计确实在执行过程中会遇到一些困难：一是由于新农保试点遵循自愿参保原则，这导致年轻人倾向于选择不参保，而老年人则倾向于参保，导致资金流不平衡，不能形成代际交替。
根据制度设计，据了解，大部分地方将其解读为：如果你的子女不参保，那么你就不能享受到基础养老金。于是出现了父母为了享受基础养老金，为子女购买养老保险后又后悔的情况。
据一位参与新农保相关政策制定的学者透露，关于这条捆绑式参保的条款，曾经引起争议。多位学者认为，这样的捆绑有违新农保“自愿参加”的原则，应该在公布规定时删除相关表述。
但最终出台的政府规定仍然保留了这部分内容。人力资源和社会保障部有关人士解释，设立这个条款的初衷就是为了扩大覆盖面，因为毕竟这是一项养老保险制度，不是社会救济，也不是社会福利，权利和义务是对等的。但是考虑到60岁以上的老人没有经济能力，所以就免除缴费义务。但为了避免让农民误解，以为新农保是一项不用缴费就可以享受的政策，所以设立了这样一个条款。
李珍教授并不赞成捆绑式参保条款。她认为，新农保本身是自愿参与的，将第二代的参保与第一代的收入捆绑在一起，在理论上使得子女的参保变为强制性，在实践上使得新农保受欢迎的程度下降。
中国人民大学劳动人事学院教授、中国社会保障研究中心主任郑功成也不认可捆绑式条款。他认为，捆绑式的参保方式片面追求参保率，是一种极为短视的政策，侵害了农村老人的福利和权利。他认为，广东是比较富裕的地区，有条件让更多的农民享受到这一政策，可以率先突破这一制度缺陷。
■新农保难题
专家建议快建立新农保信息管理系统
农民退养老金
却无法入账
广东省社保基金管理局局长林白桦说，养老保险中混进“死魂灵”是个老问题，即使每年对参保人数进行生存验证，在城保系统中也不能完全杜绝。何况新农保面对的参保人居住分散，县区以下没有常设的社保经办人员，“几百万人一个个地去查，不现实。制度性建设是关键”。
为了杜绝这种情况发生，省社保局严格进行生存认证。每年5月1日至6月30日，将广泛开展领取新农保待遇人员的年度生存认证工作，并对认证结果进行公示。
“加强数据比对必不可少。”林白桦介绍说。各试点县（区）与有关部门定期进行人员信息比对，每月在当地公安、民政、火葬场或村委会等方面获取当月减员名单。
省社保局有关负责人还提出设想：让农保参保人死后领丧葬费，养老保险关系自动结束，这样可以从制度上避免冒领养老金事件的发生。
发现冒领重领，追缴成本高
然而新农保推广后面临的另一个问题，是管理经办机构和人员不足，尤其是提速之后，这种矛盾更加尖锐。即使是知道有些环节可能会出问题，但很难抽出人手去执行。据了解，截至2009年末，全省社保机构编制总人数7017人，城保五险参保人数1.28亿人次，人均经办业务量达1.82万人次，超负荷运转问题已困扰社保机构多年。
以梅州市平远县为例，新农保日常管理工作在县一级需要3—5人才能完成，乡镇需增加经办人员30—40人。整个广东1236个镇承接新农保工作，需在镇、县一级增加社保人员约2400人，每年运行维护费用约1.5亿元。
据了解，如果发现冒领、重领，事后追缴的执行成本非常高。“不像城镇居民，就生活在这个城市，不少农民住在几十公里外一个小村落里，一天一个来回，还不知道会不会扑空。”而追缴的金额不过几百元，甚至几十元，“可能还不够执行成本。”
农民退钱，经办人员却不能收
省社保局经办人员还告诉记者：“农民朋友还是比较淳朴的，被指出冒领、多领养老金之后，很多人直接拿着现金着急地要求退回来，却不能入账。”
据了解，新农保目前的养老金是55元/月，启动一年多，从参保到被发现，冒领人最多领取期不过一年左右，一个人冒领的总金额约550元。尴尬的是，明明知道被冒领了，多领了，但是社保局却拿不回来。更为尴尬的是，被发现之后，大部分农民急着要把钱退回来，社保经办人员却不能收。“按规定，我们只核查，追缴归行政部门。特别是我们不能收取现金，缴钱也要打到社保专用账户上。”
对于这种情况，中国人民大学教授郑功成则建议，应将现有城镇职工基本养老保险经办机构的业务延伸至新农保领域。在此过程中，需特别注意尽快建立新农保制度的信息管理系统，并与城镇职工基本养老保险信息管理系统实现连通，为制度间的有效衔接奠定技术基础。
一站式服务破解新农保经办之困
如今在新农保基金管理方面，广东正在进行新探索，确定了新农保经办工作实行省级集中购买服务的社、银合作模式：省级集中购买服务，借金融机构管理系统和服务网络之力，破解新农保经办之困。“邮储银行提供一站式服务后，参保农民只需填写一张表格，在窗口录入即可。”
“这种管理服务模式，农民参保便捷、基金审核高效，相对于广东现行职保管理服务模式是一种创新，而实际上是学习借鉴了金融部门的先进管理方式，用现代化的手段把复杂的事情变得简单易行。”林白桦介绍说。
扭转新的“剪刀差”
李小伟等受访专家认为，新中国成立以来，依靠对农业农村的“剪刀差”式提取，一些地方工业化、城镇化进程加快，带动经济快速发展。但由于对农民提取的剩余太多，也导致农村矛盾冲突增多。新时期农村征地拆迁、环境污染等冲突多发，仍然是这种“掠农式”发展不良后果的延续。
郑风田、党国英等受访专家和湖南省常德市政法委副书记饶南丙、江西省丰城市政法委书记郑晓勇等受访干部表示，当前农村地区的许多矛盾和冲突，正是源自一些地方的城市对于农村的新“掠夺”方式，有的地方对农村仍然是“口头重视、口号重视、口水重视”。
湖南省民调中心主任梁乃文介绍，近年调查情况表明，农村老百姓的满意度相比城市要低，说明政策服务重点还是在城市，公共服务、公共产品向农村延伸的力度远远不够。
受访的多位专家和基层干部表示，为维护农村社会稳定，各级党委政府应当从思想层面继续破除“重城轻乡”观念，从政策决策层面真正重视农村、充分尊重农民意愿，加快推进农村经济发展，依靠发展促进和谐，减少经济发展对农村、农业、农民的“掠夺”。
具体而言，一是要加大区域经济支持力度，对外出务工村、纯农业村等发展较慢的村庄给予政策支持，帮助他们发展经济，缩小村庄之间的发展差距。二是加大对贫困农民的帮扶力度，通过技术培训、结对帮扶等方式，帮助贫困农民发展生产，脱贫致富，缩小农民之间的贫富差距。三是在征地拆迁补偿、农村环境保护等领域，要创造机会让农民群众参与决策的全过程，切实保障农民利益，切不可与农争利对农民造成伤害。
受访专家还建议，要加快城乡一体化进程，加强工业对农业的反哺、加大城市对农村的支持力度，加快发展农村民生和社会事业，快速推进公共服务和公共产品向农村延伸。积极贯彻落实中央系列惠农政策，因地制宜扶持农业生产，着力提高农民收入；以水、电、路、林、暖、气等基础设施建设为核心，切实改善农民生产、生活环境；推进村级卫生室、文体活动场所、便民连锁店等公益事业建设，严格落实新农合、新农保、农村低保等社会保障措施，提高城乡统筹水平。
乡村治理求变
据了解，随着“三农”格局快速变革，农民诉求复杂多元，而相应的乡村治理在一些地方还显得滞后，干群关系疏远，也给农村稳定带来现实挑战和长期隐忧。
饶南丙等基层干部和专家说，改革开放以来，农村传统乡土社会加快向现代多元社会变革，农民身份和生存状态发生很大变化。特别是税费改革后，农民对基层干部的依附感弱化，更加呈现一种松散状态，国家和集体意识逐渐淡化。
安徽省蚌埠市固镇县刘集镇镇长路军说，基层流行的一段顺口溜颇能说明这种变化：农民“吃饱喝足不找你，外出创业挣钱不理你，遵纪守法不求你；出现纠纷就找你，不给解决就骂你，解决之后感谢你。”
另一方面，受访村民也反映，当前部分地区路修得越来越好、干部交通工具越配越高级、电话视频等联系工具越进步，而干部下乡入村调研、联系群众的积极性和本领却越来越弱。
据了解，村务公开在有的地方还流于形式，成为农民不满的焦点。包括贪污受贿、侵吞集体资产、处事不公等在内的村干部作风问题，也是引发不满的重要原因。从山西等地实际看，在村委换届选举前期，由其引发的农村信访也呈多发态势。
随着近年农村各项事业发展，农民对公共服务和社会管理的要求越来越高。在此过程中，较多出现因假劣农资、经济纠纷、农产品价格、看病贵、收入分配不公、农村社会治安案件等因素引发的矛盾冲突。这些领域由于涉及政府的公共管理和服务，更容易造成干群关系恶化。
中国人民大学农业与农村发展学院的一项调查表明，有7成农户表现出对目前社会经济生活各方面存在某种不满。虽然目前这种情绪并未上升为直接的冲突事件，处于“潜在”状态，但若解决不好，很容易引发直接冲突。
董筱丹等专家说，“三农”格局发生重大变革后，我国以道德力量为核心的传统乡绅治村模式正在解体，而新形势下适应农村现状的新的治理模式尚未形成，一些行政指令型管理、维稳短期行为等传统农村社会管理思维和方式依然大量存在并运用，都导致农村矛盾积淀且化解难度增加。
受访专家认为，乡镇政府及村级自治组织是维护农村稳定的“前哨”，但目前乡镇政府责权利严重不对等、村级组织则存在“泛行政化”倾向，导致他们忙于应付经济发展指标和上级交办的行政性事务，而对新时期农村农民要求的矛盾调处等社会管理职能，以及公共文化等服务职能顾及较少，存在管理与服务的能力、水平不高问题。
受访专家和基层干部建议，应当加快乡镇机构改革步伐，推动其由行政管理型政府向服务型政府转变，可借鉴城市行政服务大厅模式，根据农民实际要求和地方实际统筹设立办事窗口，提升乡镇政府为农服务的能力和水平。安徽亳州、江西丰城等地在这方面的探索受到农民欢迎。此外，要去除村级组织“泛行政化”，使其真正发挥代表农民利益、为农服务、管理农民的自治功能。
近年农村出现大批农民专业合作社等新型经济组织，其为农“代言”与维护农村稳定的功能也受到广泛重视。
湖南省常德市石门县不久前因道路损坏，农民的橘子运不出去，意见很大，最后是当地柑橘协会牵头把收购人请进来，把货拉出去，还找到市委书记当“推销员”。“协会在上访户中有很大的影响力，可以发挥社会稳定器的作用。”常德市维稳办主任毛世秋说。
