【摘要】我国现行的二元户籍制度存在诸多弊端，由此产生了公民身份歧视、公民权利不能完整实现等问题，从而阻碍了社会的健康发展。针对这些问题，在分析我国户籍制度的发展及特性的基础上，提出现行户籍制度改革立法的建议，即明确公民的自由迁徙权;考虑颁布新《户籍法》;制定配套的法律法规。从而推进公民平等权利的实现。

【关键词】二元户籍制度 平等权 户籍改革

我国户籍制度的发展及特性

我国户籍制度的发展历程。1951年，我国公安部颁布的《城市户口管理暂行条例》，可以视为新中国成立后形成的“二元户籍制度”的起源。当时的暂行条例对于人口的流动还没有实行严格的户籍管理制度，也没有推广到全国范围施行。由于当时国内外政治环境的变化，我国的人口流动控制能力还没有得到有效强化。直到1958年全国人大常委会通过《中华人民共和国户口登记条例》，才针对农村人口向城市的迁移做出了具体的规定，即公民由农村向城市的迁移不再是自由的，而是需要提供诸如务工、入学、准迁证等证明，对于除此之外的理由，则不予接受。这也是我国严格户籍管理制度的标志性事件。

1960年代到1970年代，我国户籍制度遭受了严峻的考验，不是农村向城市的流动，而是城市青年的下乡锻炼，城市人口不断“被”流出。进入1980年代，发展有计划的商品经济的思路成为主导思想，一方面中央号召文化、科技、卫生“三下乡”，提倡城市人口流入农村;另一方面城市经济的发展需要大量的务工人员。因此总体上呈现出城乡互流的局面。进入1990年代以来，在发展有中国特色市场经济思想的主导下，农民工等成为新名词，留守儿童等社会问题出现。在社会大变革的背景下，我国二元结构的户籍制度并没有从根本上得到改变，对于户口的限制依然非常严格。

我国现行户籍制度的特性。所谓“二元户籍制度”，归纳起来有如下几个特性：第一，地域性。这主要表现在城市户口进入农村户口是相对容易的，从地位、发展水平与等级相对优越的地区，进入地位、发展水平与等级相对较低的地区是相对容易的，而反方向流动则有一定难度;第二，差异性。城市户口与农村户口的持有人在所享受到的教育、医疗、工作、资源供应、社会保障、发展机遇等方面都具有很大差距;第三，世袭性。在现行的户籍制度下，一般情况是城市户口的持有者如果不是自己申请改为农村户口，或者触犯相关法律，将终身是城市户口;农村户口持有者，如果不是通过自己努力，将永远是农村户口。户籍制度的世袭制明显表露无遗。①

由此可见，我国的户籍制度远远脱离了其本质职能，即户籍制度主要是为了人口的生老病死、婚丧嫁娶提供统计职能，主要是为了服务一方百姓，维护地方的治安，便于统计资料的收集。目前的户籍制度正逐渐成为限制人口自由流动的桎梏，成为人与人之间不平等的表现之一。

几乎各个国家的宪法都提出了“法律面前人人平等”的口号，所谓人人平等，即公民的信仰、种族、性别、职业等具有社会性的特性是不受歧视的，每个人都有平等的义务;法律面前没有超越法律的特权阶层;王子犯法与庶民同罪，对于平民给予平等的法律权利，给予违法的“贵族”同样的法律惩罚。我国宪法同样做出了类似的承诺，但是现行的户籍管理制度在诸多方面都违背了宪法的精神，形成了依据户口划分不同权利与义务的差别。具体表现为：

公民政治权利的不平等。按照《选举法》第十六条的规定，在人大代表中，城市代表与农村代表的比例有问题，按照相关规定，农村一名代表所代表的人数四倍于城市一名代表所代表的人数。这种规定变相提高了占人口少数的城市人口的权利。应该将占人口多数的农民群体的利益放在平等的地位，在此基础上才能保证法律面前人人平等。

公民经济权利的不平等。在追求幸福生活的权利方面，应该是人人平等的。追求个人利益的最大化是每个人的必然选择。离开经济利益，任何人都不能很好地生活下去。离开经济利益的平等，就很难再谈其他利益的平等。②我国二元制的户籍结构，在公民经济权利方面，有区别对待的现象存在，对于一个区域内的公民追求经济利益的权利进行了限制。主要可以从以下两个方面来分析：

第一，物质保障与获得帮助的权利不同。我国宪法虽然明确规定：我国公民在某些特殊情况下有从国家和社会获得平等帮助的权利。但是城乡一体化的物质保障体系还没有建立起来，城乡之间的社会保障差距还是存在的。比如城市正式工人与进城务工的农民工，虽同样为城市的发展做出贡献(包括缴纳个人所得税)，但后者却得不到平等的社会保障服务。

第二，人身损害赔偿金有较大差别。同样是公民，在受到伤害的时候获得的赔偿却是不同的，这明显违背人人平等的原则。比如在赔偿基数上以受害人户籍所在地的人均纯收入作为标准，这直接导致了城乡有别。例如根据陕西省2011年的人身损害赔偿标准，发生交通事故导致受害人死亡的情况下，仅死亡赔偿金一项，受害人家属如果具有城镇户口可获得31.39万元的赔偿，而受害人家属属于农村户口的则只能获得8.21万元的赔偿。“同命不同价”的赔偿标准屡遭质疑。虽然生命无法用金钱来衡量，但在出现意外死亡时，合理的死亡赔偿金对于死者的家属能够起到一定的慰藉作用，可以减少不必要的社会矛盾，有利于社会的和谐与稳定，而现行户籍制度体系下的死亡赔偿金制度很难令人信服。

公民教育权利的不平等。每一个公民都享有平等义务教育权是《义务教育法》规定的。城市作为人口集中、经济相对发达的区域，自然享有丰厚的教育资源，有利于孩子的培养，而农村由于所处地理位置的限制，教育资源有限，农村孩子上学条件受到一定的限制。为了对孩子享受到良好的教育，部分家长会把孩子送往城市就读，而随之而来的是高昂的择校费、赞助费等。这也使得接受同样的教育，农村家庭在金钱方面比城市家庭支出的更多。

另一方面，高考的时候，目前主要还是按户口报考、按考区划定分数线，从而产生了接受大学教育机会的不平等。比如我国的高校集中地：北京、上海、武汉、西安等地，各层次的高等院校一应俱全，具有丰富的高校教育资源，相对其他省份而言，对于当地生源的录取分数线较低，本地考生享有更加优先接受高等教育的机会。这也使得在现行的高考录取体制下，“高考移民”屡禁不止，很多家长想方设法转移户口或为子女设立双户口以利用户籍制度产生的不平等规避公平竞争。

现行户籍制度改革立法的建议

对于户籍制度的弊端，有关部门也不是完全无所作为。针对各方面的缺陷，各省还是推出了不少的改进措施值得我们借鉴和学习。但是从本质上来看，各方面的改革只是对现行户籍制度的修修补补，并没有真正改革户籍制度的弊端。从保护公民平等权实现的角度出发，笔者提出如下建议：

第一，明确公民的自由迁徙权。所谓迁徙权，主要是指公民在符合法律规定的范围内自由离开原居住地到外地(包括国内和国外)旅行或定居的权利。在广义上，它等于自由的居住;在狭义上仅指在国籍所在国领土内自由旅行和定居的权利。在《宪法》中规定公民的自由迁徙权，可以从根本上解决“二元户籍”制度存在的弊端。③对于迁徙权，我国宪法并没有给出明确的规定，在没有明确规定的情况下，自由迁徙遭遇其他法律的干涉是有可能的。因此只有宪法明文规定公民享有自由迁徙权，才可以从根本上保障公民的迁徙自由，从而使其在国内任何地方享有平等的居住权。

第二，考虑颁布新《户籍法》，从立法上保障公民户籍的平等权。由以上分析可知，目前我国的“二元”户籍制度，是1958年颁布的《中华人民共和国户口登记条例》所定型的，该条例严重违背了户籍制度的本质职能，因而有必要制定新《户籍法》。该法应该消除城乡户籍差别，建立公民权利完全平等的一元户籍制度，即一方面取消农业和非农业户口，以及取消城市户口与农村户口，实行统一的户籍管理;另一方面消除现行户籍制度的附属职能，剥离户籍与公民经济、政治、文化等权利的联系，将户籍制度的职能恢复到其原本的职能。

第三，制定配套的法律法规。我国目前存在许多针对户籍制度的配套法律法规政策，严重阻碍了公民平等权的实现。因此，必须要加以改革，具体而言，实现农村人口与城市人口选举同票同权;人身损害赔偿案件实行城乡一致的赔偿基准;取消农村和城镇人口有差别的福利待遇，推进城乡福利待遇并轨进行;对教育资源进行重整，保障城乡教育平等权的实现等等。

总之，公民户籍制度的“二元化”要从根本上得到改变，不仅需要立法的支撑，还需要人们在意识形态上的改变，需要不同背景的人实现互相尊重、互相认可的基本心态，从而共同推进公民平等权利的实现。

【作者单位：陕西学前师范学院政治经济系;本文系陕西省教育厅2011年度人文社科研究项目“城乡融合发展与户籍改革研究—基于空间正义的视角”的阶段性成果，项目编号：11JK0011】

【注释】

①刘海波：“法律技术与户籍制度困局”，《浙江学刊》，2006年5月号，第43～44页。

②张学亮：“户籍制度改革与公民平等权的实现”，《西北第二民族学院学报》(哲学社会科学版)，2004年4月，第103页。

        ③王家福，刘海年：《中国大百科全书》，北京：中国大百科全书出版社，1998年，第144页。（责任编辑：杨岚清）

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