制度是一个社会文明的重要标志。制度体系、制度价值取向、制度配套措施、制度落实程度等都是评价制度文明程度的重要指标。我们所处时代的各种制度也许存在不同程度的缺陷,对之,我们又如何进行评价和反思呢?
遭遇“制度缺陷伤害”的病人
2012年上半年多家报刊登载了题为《老人患癌症后遭遇“制度缺陷的伤害”》的文章,内容如下。
2011年年底,58岁得秦金培因突发很久没脑梗,入住上海市杨浦区中心医院,结果住院后查出肺癌,医院建议其到大医院进一步治疗。
2012年1月17日,秦金培在上海肺科医院被确诊肺癌晚期,且已转移到脑部。在经过一段化疗之后,秦金培却被上海肺科医院要求出院。
为保证住进医院,家人对长海医院隐瞒了秦金培的癌症病情。然而,2月6日晚上,秦金培在长海医院住院的第三天,“因为上面施加的压力”,秦家被医生要求出院。120急救车再度出动将秦金培拉到肺科医院。
肺科医院告诉秦家:秦金培有严重的脑梗,治疗风险很大……于是,秦金培只能再度被抬上救护车,拉回了长海医院。
然而,长海医院并不欢迎老人,医生们纷纷摆摆手就失踪了。秦家只能向急诊科求助,最终,秦金培住进急诊留观室。在将父亲抬到留观室后,秦岭才发现这里早已人满为患。有的病人在这里已经住了一两个月。
2月7日上午,秦家再度要求人让老人住进了杨浦区市东医院。2月27日,市东医院的医生告诉他们,根据规定他们只能住两周的院,宽限到20天,已尽了最大的努力。于是,早已陷入昏迷的秦金培,面临第五次转院。
2月28日晚,秦岭写了一封致当时上海市委书记俞正声的公开信,发在自己的微博上。2月29日晚,上海市政府新闻办官方微博发布了时任市委书记俞正声的回信。在回信中,俞正声认为秦家遭遇“制度缺陷的伤害”,并承诺将争取在制度上有所改进。
市委书记的关注,在秦家数次被医院“赶走”之后抵达。医院将秦金培从原来的8人病房调到2人病房,并请外院专家前来会诊。但秦金培此时获得的正常治疗,为时已晚。3月1日下午,在俞正声回信23小时后,秦金培病逝。
从中我们看到一个官员个人的温情和一项医疗制度的缺陷彼此对质。
软法的创制与实施缺乏理性
软法在社会治理中发挥着重要作用,但是软法本身有好与恶之分。恶的软法会导致不同寻常的恶果,甚至比恶的硬法的负面效应更大、更明显。
在秦金培的遭遇中,有几个词语值得我们关注,它们是“治愈率”、“死亡率”和“周转率”。这些词汇表达的是什么呢?其实,卫生局、医保局是具有公共管理职能的国家机关的职能部门,它们可以在其管辖范围内制定、发布相关制度、文件,这些制度、文件或措施等显然不属于“立法”范畴,这些制度本身不能依靠严格国家法所具有的国家强制力来保证实施即不能以法院为后盾来保障实施。此类规范性文件不仅在卫生局、医保局的自我管理和自身建设方面发挥重要作用,而且还经常对所有前往医院看病、住院以及医保等相关权益产生相当的影响。具此,我们可以认定这些制度、文件、举措为软法。
上海卫生部门考核制度的非理性因素。我们需要对这些软法性规定认真思考,审视其正当性。我们发现这些软法在创制与运行过程中,具有诸多的非理性因素:一,缺乏合法性。国家法中明确规定“国家尊重和保障人权”；“公民享有生命健康权”；“医疗机构以救死扶伤,防病治病,为公民的健康服务为宗旨”等等。显然这些制度、文件不符合国家法中基本精神,所以缺乏合法性。二,缺少合理性。一味追求对医院的考核和管理的具体操作,没有审视、反思考核标准和制度的合理性,急功近利成分过多。三,过于随意性。没有根据医疗机构的本职来设定制度、没有根据民众的愿望来颁发文件、没有根据程序性规定来实施重要举措(有没有备案、咨询民意等)。我们一方面要清楚社会治理离不开“软法”,另一方面我们也要清楚“软法”的创制与实施由于缺乏理性会导致一些负面效应。
非理性软法导致“土政策”富矿
医院作为事业性单位,可以根据职责、权限制定相关的内部性管理制度。这是社会自治的重要组成部分,也是实现国家管理与社会治理的良性互动、确保公众理性参与的重要途径。但社会共同体出台的制度如果没有合理、合法的依据,往往就成为“土政策”的富矿。这些“土政策”如果也算是软法,那么就是“土政策”性软法。
非理性软法导致“土政策”软法。鉴于卫生管理部门的相关规定,提高病床周转率,扩大住院人次、降低次均费用,就成为医院争取来年更多医保预算的重要举措。于是,医院内部纷纷出台不成文规定,比如,要求病人住院不超过两周,并要求科室和医生贯彻落实。而面对病人询问时,则统一回答是“医保局规定的”。(但上海市医保局监督所前所长陈克涌对南方周末记者说,“据我所知,医保局从来没有针对病人住院天数和处方额度等做过规定。”)如前所说,由于卫生管理部门的考核标准和重要措施的非理性原因,诱导了具体医院争先恐后地出台了一些比较荒唐地“土政策”。俗话说“上有政策,下有对策”,再加上县官不如现管的思维方式,具体医疗单位只能根据就近原则来出台相关制度,即医院不会考虑宪法、民法、国务院的医疗管理规章制度而是对照上海卫生管理部门的颁发的软法内容来制定、出台医院内部的自治性的规范性措施、办法。
秦金培所遭遇“制度缺陷的伤害”已经成为过去,但很多人正在或可能遭遇“制度缺陷的伤害”。为此,我们不能依靠官员个人的温情与制度缺陷来对质,而要依靠制度本身的完善和制度体系的健全。为此,必须要对制度缺陷进行深度分析、高度综合和理性批判。（责任编辑：杨岚清）
