作者：国务院发展研究中心原党组书记、副主任　陈清泰

　　改革开放以来，在所有制问题上，我们经历了一个逐步思想解放的过程。从当初“傻子瓜子”和“雇工是不是剥削”的讨论开始，改革每前进一步几乎都伴随一场讨论。经历一次次理论政策突破，1997年十五大把公有制为主体、国有经济为主导，多种所有制经济共同发展上升为一项“基本经济制度”。上世纪90年代有关所有制改革的重大突破，加快了国有企业改革，推动了抓大放小、企业改制和国有经济的结构调整，民营经济也取得了快速的发展。

　　所有制理论政策的改革红利已释放殆尽，生产力的发展呼唤新突破

　　进入新世纪，国有经济实力进一步壮大，而民营经济的经济总量也在迅速增长，并且很快逼近并超过了一半。但在这种情况下，不同所有制之间的鸿沟不仅没有缩小，反而由于定位和政策等原因日益凸显出来。有一段时间，“国进民退”还是“民进国退”的争论前所未有地此起彼伏，就是表现之一。其实质是各种所有制企业比照有关政策规定都感觉自己受到了不公正待遇、都对发展环境不满意。民企发展到一定程度就对前景感到迷茫、缺乏安全感，移民和财产向境外转移的数量和规模日益上升；而很多国有企业对政府的过度干预也倍感无奈，呼吁让企业“回归本位”。今年以来的形势进一步显示，经济转型和跨越中等收入陷阱迫切需要新的经济增长动力。深化所有制理论政策改革，调动国有和民营经济的发展潜力，具有重要现实依据。

　　按企业所有制成分区别政策，早期是渐进式改革不得已的措施，近年，随着政府主导的经济增长方式的强化而强化。在经济追赶期，政府有强烈的掌握更多资源配置权的意愿，并以直接管理和控制一群国有企业为“抓手”，实现政府目标。除银行业和媒体、出版等领域国有垄断外，根据权威的发布，军工、电网电力、石油化工、电信、煤炭、民航、航运等“关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域”的七大行业，国有经济要保持“绝对控制”；装备制造、汽车、电子信息、建筑、钢铁、有色金属、化工、勘察设计、科技等九大基础性和支柱性产业，国有经济要保持“较强控制”。

　　这一政策的执行，使政府对不同所有制企业有亲有疏的状况进一步强化。

　　实际上企业按所有制被分成了“三六九等”，在获取土地、矿产等自然资源、特许经营权、政府项目、银行贷款、资本市场融资以及市场准入等方面，存在很大的差异。国企属“体制内”，有行政级别，具有最高的社会地位和话语权；外资企业有较强实力，受到国家和地方的青睐；民营企业则处于最为不利的地位。近年，有的地方为做大国企，不惜强制盈利的民营企业被亏损国企兼并。在煤炭、民航等领域屡屡出现民企进入又被挤出的案例。

　　当然，国家也注意到了这些问题，并试图通过政策来调整，但最终结果却不尽如人意，呈现出一定的摇摆性。比如，一方面，保障国有企业“控制经济命脉”的政策显性或隐性地在强化；另一方面，给民营企业“平等竞争地位”的相关文件频频出台。如遵从十六届三中全会决定，2005年国务院发布了“非公经济36条”。但实施还没有到位，2006年政府权威部门宣布，国有企业要在七大行业保持“绝对控制”、九大产业“保持较强控制”。接着，4万亿拉动经济的项目和资金，几乎全部进入国企。2010年，在经济走软的情况下，为拉动经济，国务院再次发布非公经济“新36条”。面对政府轮番的政策调整，各类企业都没有稳定的预期，行为短期化的状况迅速蔓延，较大程度上抑制了经济活力。

　　当前，在非公经济总量已经超过一半的情况下，“坚持公有制为主体”与“促进非公经济发展”，两者很难得到兼顾；“国有经济控制经济命脉”、“占支配地位”与“发挥市场在资源配置中的基础性作用”的冲突日益明显；各类企业的市场地位是靠竞争来赢得，还是以政府力量去推动实现？在两者间面临选择。种种迹象表明，此前所有制理论政策的改革红利已释放殆尽，生产力的发展呼唤新突破。

超越争议，坚持公平与效率优先

　　实际上，单纯争论“国进民退”还是“民进国退”，是没有意义的。法律规定范围内的各类资本都是国家发展的宝贵资源，都应当受到公平的保护和平等的竞争地位。争论的焦点是竞争的公平性。除少数极特殊领域外，各类企业所占比重应当是市场竞争的结果，高一点、低一点是动态的，无需特别关注。不能将人为规定的各类所有制所占比重放到超越经济发展的高度，不惜扭曲市场、降低效率，刻意实现。

　　现在，隐性或显性地为维持既定所有制的比重，无论政府管理还是涉及企业的许多政策，甚至社会舆论，几乎都打上了“所有制烙印”。相应地，包括已经上市的公司，每家企业头上都有一个“所有制标签”，在市场中形成了一条很深的“所有制鸿沟”，国有企业和银行更倾向于在国有经济内部进行交易。所有制歧视割裂了市场，不仅抑制了民营经济的增长潜力，而且使跨所有制的人才、技术、商品以及产权等生产要素流动都遇到了较大的非经济因素的干扰，降低了整体经济效率。

　　打破垄断，给民营企业平等的机会

　　政府对一些行业设定行政性垄断，给部分国企垄断地位，一个重要的理由是，国企社会责任意识强，便于政府控制和实现政府目标。这就成了限制竞争和排斥民营经济的重要根据。但实践中出现了三个问题，一是把国企作为调控经济的工具，给它设定多元目标、无规制地进行干预，使企业无所适从；二是行政性垄断造成政府与企业关系扭曲、市场规则被破坏，不仅降低了整体经济效率，而且成为社会不公和腐败蔓延的温床；三是通过控制企业、而不是法规和监管实现公共目标，难以取得预期的效果。例如，银行业在高息差的情况下，不断增加收费，遭到社会质疑。电信、广电同为国有垄断，但“三网合一”推进无果，政府深感无奈；客观地讲，责任并不在企业，而是这种制度设计有违经济规律。

　　今天，形势已经发生了很大的变化，政府有足够的对全局产生影响的间接手段调控经济。除极少数领域外，已没有必要把国有企业作为发展经济的“抓手”、调控经济的“工具”，以干预微观来改变宏观。

　　理性地看，现在，在那“七大重要行业”、“九大支柱产业”，还有多少需要对民营经济设置进入壁垒，以保障国有企业的“绝对控制”和“较强控制”？通信装备、互联网、信息搜索、通用芯片、通用软件、电子商务平台等，就对经济社会影响的深刻程度而言，很多已经远远超过了前者。这些领域以民营经济为主经营和运作，至今并未对国家安全和政府调控构成特殊的困难。

消除所有制鸿沟，进一步解放生产力

　　建设高收入国家，不仅是GDP增长的概念，必须包括提高居民收入占比，减少分配不公，充分释放创新创业潜能，培育强大的中等收入阶层等因素。构建能调动亿万人民参与和分享的新的经济增长动力，是跨越中等收入陷阱的关键。为此，需要在三个方面实现新的突破：一是改革政府与市场的关系，政府调控市场，市场引导企业；二是打破垄断，促进竞争，激发创新创业活力和提高资源效率；三是消除所有制鸿沟，鼓励居民创新创业，进一步解放民营经济生产力。

　　上世纪90年代，中央提出“国有经济控制国民经济命脉”，当时向社会表达的政策意图，是国有经济不能全覆盖，要有进有退，有所为有所不为，给民营经济让出发展空间。近年，强调“国有经济控制国民经济命脉”，却发出了强化国有垄断、限制民营经济产业进入的政策信号。如果在较大产业范围继续实行国有“绝对控制”和“较强控制”，再加上银行等领域的国有垄断，那么还有多大空间准许“体量”日益变大的民营经济发展？

　　30年来，在并不十分宽松的环境条件下，非公经济较快成长，表现出了巨大的发展潜力。现在，非公经济占国民经济总量、城镇固定资产投资的比重均已超过60%，吸纳城乡就业人口超过80%，税收贡献超过50%。民营经济的总量是不是已经碰到天花板，还能不能再发展？如果采取限制其发展的政策，则与“两个毫不动摇”（即十六大报告中强调的“毫不动摇地巩固和发展公有制经济”，“毫不动摇地鼓励、支持和引导非公有制经济发展”，此后为十七大报告、十八大报告所进一步强调）相矛盾。

　　能不能按照“三个有利于”的原则，与时俱进地创新理论、改革阻碍经济发展的政策和规定？这是我们面临的重要政策抉择。

　　消除所有制鸿沟是对各类所有制企业的解放。90年代初“姓资姓社”问题的突破，为建立社会主义市场经济体制扫清了障碍，极大地调动了经济增长潜力。今天，在向创新驱动转型的时期，特别需要释放亿万人民求富创业的内在动力、扩大中等收入阶层，如果能摘掉企业“所有制标签”，消除“所有制鸿沟”，将是生产力的又一次解放，为奔向高收入国家奠定基础。（责任编辑：李红）