民族区域自治制度是中国的一项基本政治制度，是中国共产党根据马克思主义民族理论、国家学说，结合中国民族问题的实际，开创的中国特色解决国内民族问题的制度模式，它规范了中华民族多元一体的格局，确立了各民族在中华民族大家庭中的平等地位，实现了国家整体利益与各民族利益的统一，在促进各民族团结进步方面发挥了重要作用。经过60多年的实践发展，民族区域自治在理论与实践方面不断发展完善，适应了我国革命建设改革发展的各个历史时期需要。在当今社会大发展大变革的重要历史时期，如何发挥这一制度的优越性，使其能够更好地应对城市化、现代化进程中出现的新的复杂的问题和挑战，值得思考与研究。

　　民族区域自治的实施符合中国国情，但同时面临新课题

　　改革开放以来，民族学界对我国民族区域自治制度的深入思考和热烈讨论经过了两个时期。一是上世纪80年代苏东剧变后，学界从世界民族问题发展过程正反两方面的经验教训中，形成了坚持民族区域自治制度的统一认识。二是拉萨“3·14”打砸抢烧严重暴力犯罪事件和乌鲁木齐“7·5”打砸抢烧严重暴力犯罪事件发生后，各方关于民族区域自治问题的争论主要集中在这一制度应否作为解决我国民族问题的一项有效制度长期存在，且讨论延续至今。学术研究是具体的、历史的，与文化因素和价值取向密不可分，也不能脱离事件所处的社会形态和历史背景。对民族区域自治的考察亦然，既要考虑其产生的时代背景，也要与时代发展和社会变迁密切联系。

　　1、民族区域自治制度是我国革命建设发展的重要组成部分。我国民族区域自治探索于20世纪前期，广泛推行于20世纪中后期，从理论提出到区域性实践再到全国范围内实施，其初衷具有争取中华民族独立解放、维护国家统一完整之目的。可以说正是在对局势变化和对国情认识的不断深化中，我们党从“承认中国境内少数民族的自决权，一直承认到各弱小民族有同中国脱离，自己成立独立的国家的权利”的宣示，到不再强调独立意义上的“民族自决”和“联邦制”，代之以“民族自治”或“民族区域自治”，但变化的是策略、是形式，不变的是给予一切民族平等权利的立场和原则。

　　随着社会的发展，我国的民族区域自治制度不断完善。截至目前，建立了包括5个自治区、30个自治州和120个自治县在内的155个民族自治地方，还有1700多个民族乡作为补充形式。60多年来，民族区域自治在实现民族平等、团结，促进民族地区经济社会发展，确保国家稳定统一等方面发挥了巨大作用，成为独树一帜的“中国模式”。从一定意义上说，否定民族区域自治制度的历史，就等于否定了半部中国近现代史。

　　2、新疆、西藏问题的特殊性使民族区域自治问题复杂化。60多年来，新疆、西藏与全国其他地方一样，经济社会都发生了跨越式发展，但区域民族构成、宗教发展等方面发展还不明显，民族关系和社会分层较为单一，境外敌对势力和民族分裂势力一直没有放弃利用民族宗教问题对我国进行煽动破坏，一些在社会变革中出现的结构性差异和普通的矛盾纠纷，往往被放大歪曲为民族宗教方面的问题，从而掩盖真正的社会问题，参与者也容易被简单地贴上民族标签而忽略其复杂的情感意图，使得一些人对国家设立民族自治单元，给予民族地区和少数民族群众与其他地区或群体不同的权利，特别是在政治分权、经济优惠以及文化教育等方面的特殊政策产生了质疑，试图更新兴邦安国的理论依据。

　　3、民族区域自治在城市化进程中面临着新的课题。民族区域自治实施时我国还处于传统农业社会，工业体系正在建立，城市化水平不高，民族区域自治实践多关注经济发展等方面，研究多局限于民族地区和少数民族群众等方面。

　　在现代化的强劲推力下，民族地区逐步开始城市化探索。以少数民族和民族地区为基础的民族区域自治制度，无论在理论准备方面还是实践过程中，都面临着巨大挑战：一是如何界定“民族区域”的概念。社会学将城市化概述为城市人口增多、城市规模扩大以及农村人口向城市流动、农村中城市特质增加的过程，从这个意义上说，我国的城市化已从地区性向全国扩展。当少数民族人员大量进城，民族地区和东部沿海城市的少数民族人口比例构成迅速变化，民族分布格局发生变化，民族混居程度加深，传统意义上的民族区域概念被打破时，民族区域自治制度的关注点是否还应停留在特殊地域和特定人群上；另一个问题是带有照顾性质的民族优惠政策的未来走向问题。城市化不仅带来了人口的大流动大迁移，更使得现代观念大大扩展，传统价值观和社会期望被打破，针对促进少数民族和民族地区经济社会发展的各项“优惠政策”遭到质疑，关注点逐渐转向平等发展权利和政策公平公正；还有，各民族成员特别是所谓的民族精英向民族政治体系提出了更高的利益要求。在此情况下，如何实施优惠政策、实施什么样的优惠政策值得思考。

　　4、民族自治州县在城市化进程中处于两难境地。在城市化进程中，为更好地适应发展，原有州县的建制需要随之扩展。但是由于《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国民族区域自治法》中没有“自治市”建制的规定，因此，民族自治州县需要作出艰难选择，是放弃民族区域自治制度所赋予的各项优惠，顺应城市化发展改县为市，还是维持现状？

　　随着中央对民族地区的扶持开发力度进一步加大，民族地区加速现代化转型，城市化是其必经之路。如果民族自治地方不能及时探索出一条有效路径，仍然维持原状，不仅会增加民族自治地方城市化的经济成本，丧失发展机会，更会引发其它深层次矛盾。这需要民族区域自治制度在各层次和具体措施方面发展完善，为民族自治地方发展提供更加有利的制度保障和发展空间。

　　需自身完善，在化解矛盾、解决问题方面发挥作用

　　纵观历史，民族区域自治制度是由各民族代表政治协商，在我国基本国情的基础上最大可能地符合和满足各方利益，保持国家关系的平衡稳定的成果。在现阶段我国社会转型的关键时期，在思想多元、利益诉求多样的环境中，民族区域自治制度作为国家制度体系的重要组成部分，需要根据形势发展实现自身完善，在化解矛盾、解决问题方面发挥作用。

　　1、强化制度的整合优势，协调好国家认同和民族认同的关系。就我国而言，积极建构中华民族共同体和塑造国家认同，是现代化进程中解决民族问题的重要方式，民族区域自治体现了“求同”与“存异”并举的特点，能够“在实现本民族政治属性的同时，增强本民族对国家政治体系的认同”，但随着“五化”（工业化、城镇化、市场化、国际化、信息化）的深入发展，出现经济利益的多样化、社会矛盾的复杂化和价值观念的多元化等现象，认同问题正取代传统政治意识形态而成为多民族国家的新挑战，必须充分发挥促进社会整合和国家认同的制度优势，在民族理论中应重点塑造“中华民族”及其核心价值观念；在政策设计上，使民族自治地方和非自治地方在利益获取上保持某种平衡，从而强化国民认同，推进各民族形成更紧密的关系和心理联系。

　　2、以公平正义为导向，逐步从注重少数民族集体权利向公民权利转移。在我国这样一个多民族国家内，公平正义不只是一种理性原则和道义追求，更应为现实的社会关系。民族区域自治制度通过关注民族集体权利，强调民族自治权，政策导向和优惠措施以民族为单位，充分实现和有力保障了各民族之间的一律平等，因而是全面实现这一关系的有效制度设计。随着民族间平等已充分实现，民族关系个体化特征日益凸显，逐渐把注意力转向公民权利，即不再过多强调民族差别、强化民族身份，而是提倡公民意识，以公民权利的平等和发展促进民族集体权利的进一步发展，进一步完善和落实民族区域自治制度的核心理念就显得十分必要。这也有利于淡化民族之间的界限，促进各民族平等竞争。

　　值得注意的是，注重公民权利和实现公民权利平等的理念，与所谓的公民平等主义理论有着本质区别。公民平等主义是一种基于公民权利平等而对民族问题产生的认识，认为实现了公民权利平等就自然实现了民族权利平等；如果赋予少数民族作为一种政治实体存在的权利或对他们实行某种有利于他们发展的特殊政策，就是制造特权。在市场经济条件下，其理论实质就是完全由市场竞争力量支配，各民族以个体公民身份参与市场竞争，其结果是“优胜劣汰，自生自灭”。这种理论从表面看，体现了公民平等，但由于少数民族竞争能力与其他民族相差悬殊，竞争结果只能是发展水平较低的少数民族遭受淘汰和灭亡，而不是各民族共同繁荣，从根本上违背了我国社会主义民族关系的原则。

　　3、鼓励自由流动社会趋势，在民族因素与区域因素结合的基础上更多地关注地域因素。我国的民族区域自治有两个重要因素，即民族因素与区域因素，二者相辅相成。实行自治的民族，如果离开了一定的聚居区域，民族自治权利就无法实现。同样，如果民族自治地方不由实行自治的民族在本民族内部事务上当家做主，只行使一般地方的行政权，也就不是民族自治。因此，只有把两者结合起来，在少数民族的一定聚居区实行自治，使这类地方的政权机关既是民族自治地方的自治机关，又是一级地方政权，才是名副其实的民族区域自治，才能在充分尊重各民族现实差异的基础上，采取特殊的管理体制，实现民族、国家与社会的高度整合。

　　但是，需要注意消除将二者固化的倾向。在我国统一大市场加速形成的今天，经济领域各生产要素跨地域流动趋势明显。在这种情况下，不仅要体现实行区域自治的民族的自主管理权，更需要关注在同一地域的各民族的共同发展，要实现民族自治地方内其他民族的平等权利。在经济支持方面更多地强调以自然环境艰苦、群众生活贫困等地域因素为标准，对所有民族群众予以支持，而不是过分强调对特定民族的支持。这也符合我国民族区域自治的基本原则。

　　4、保障城市少数民族合法权益，避免形成汉族与少数民族二元的社会结构。我国的民族区域自治制度，其功能不仅局限于民族自治地方，在广义上还具有保障民族政治角色权利的功能，能够有效地规范民族政治行为，增强各民族成员参与政治管理的信心，是弥补城市化进程中传统民族政治体系功能发挥不足的有效手段。民族区域自治制度在理论实践中应进一步创新完善，打破民族和地域的界限，加速推进我国从城市民族单一类型向适应多民族共居类型转变，拓宽民族政治参与渠道，对进入城市的少数民族群众加强服务引导，帮助他们尽快融入城市，实现其在身份上、心理上由民族自治地方的农牧民向城市市民的转变。（冯蕾）